O livro analisa o Ministério Público saído da Constituição Federal de 1988. Fabio Kerche destaca duas questões chaves que compõem o quebra-cabeça enfrentado ao longo do livro: as negociações legislativas e a criação do novo modelo, a autonomia com pouca responsabilização dos profissionais por atos indevidos, e os instrumentos institucionais que viabilizariam tal accountability.

O primeiro aspecto refere-se à interpretação que predomina nos estudos especializados sobre a força que as lideranças profissionais conquistaram junto aos parlamentares no processo constituinte. Kerche altera esse foco para destacar a ação dos parlamentares enfatizando o argumento político-institucional no lugar do profissional. A narrativa de promotores e procuradores sobre o “novo” Ministério Público destaca o papel que eles tiveram na conquista de tais atribuições e autonomia, sustentada pela mobilização do grupo e pela articulação de seus representantes, realizando lobby para convencer deputados e senadores sobre o desenho institucional a ser aprovado.

Resgate da ação parlamentar

O livro resgata a ação parlamentar como central à criação legislativa que introduziu aquelas mudanças, deslocando-a do papel coadjuvante imputado pela fala nativa das associações profissionais. Para tanto, reúne evidências sobre como as propostas caminharam durante a constituinte, sendo o projeto negociado conforme passava pelas comissões e subcomissões até a aprovação da Constituição.

O argumento do autor é que a Constituição foi um marco para o Ministério Público e não o coroamento de uma estratégia das lideranças profissionais. Para ele: “O projeto de autonomia do Ministério Público foi bem-sucedido porque os próprios parlamentares constituintes, principalmente os mais à esquerda no espectro político, desejavam uma organização responsável pela fiscalização dos ocupantes de cargos públicos distante do jogo político-partidário. No entanto, quanto mais aumentava a importância dos grupos conservadores no processo decisório constituinte em razão das mudanças regimentais, menos autonomia relativa recebia o Ministério Público”.

Atores institucionais e individuais

O segundo aspecto que Kerche aprofunda refere-se à accountability, considerando-a definidora da democracia contemporânea. Assim, a autonomia institucional precisaria ser acompanha de instrumentos de responsabilização de atores estatais prestando contas aos políticos ou à sociedade. O autor entende que o modelo de MP em curso no Brasil possui autonomia, mas carece de mecanismos institucionais de prestação de contas das ações de promotores e procuradores.

Para sustentar essa afirmação, articulada ao argumento da criação parlamentar do novo desenho, ele baseia-se na “abordagem principal-agente”, considerando a relação do MP com o Judiciário, o Executivo, o Legislativo, e internamente, de promotores e procuradores com o procurador-geral, com o Conselho Superior, com o Conselho Nacional do MP. Essa lista de atores institucionais e individuais mostra a complexidade para fixar principal e agente, observando-se na análise de Kerche a ênfase na multiplicidade de posições que profissionais e seus grupos podem ocupar com a movimentação desses vínculos frouxos.

Ou seja, o procurador-geral é principal quando pode oferecer ao promotor um cargo de confiança, mas é agente quando depende do voto deste para se eleger. O promotor, quando é agente, tem múltiplos principais já que tem de lidar com o procurador-geral, o Colégio de Procuradores, a Corregedoria, o Conselho Nacional do MP, complicando o cálculo racional, a melhor escolha, a prestação de contas e a accountability. O jogo principal-agente  descentra-se, torna-se fluido, híbrido, diverso. Passa do singular ao plural acompanhando as marcas da sociedade contemporânea: temos então múltiplos principais e múltiplos agentes em relação social, com um grau de autonomia bem característico do ideário profissional.

Os mecanismos institucionais de responsabilização se diluem na multiplicidade de agentes e principais, configurando o diagnóstico feito no livro: “A estrutura institucional da organização é baseada, talvez em excesso, em um modelo em que a vontade pessoal, a ‘zona nebulosa’ das instituições, é mais importante do que os instrumentos de incentivo típicos de uma relação principal/agent.”  

O poder dos experts

Se o modelo de Ministério Público aprovado na Constituição é resultado da ação parlamentar em um contexto específico de redemocratização, no qual os constituintes preferiram a quasi-abdicação da política em prol da judicialização, ela veio ao encontro do profissionalismo. Esta lógica de organização do trabalho expandiu-se significativamente na segunda metade do século XX, influenciando culturalmente a sociedade. Conhecimento especializado, discricionariedade e autonomia não apareceram na cabeça dos parlamentares ou dos promotores saindo do nada. Trata-se de um modelo que conquistou autoridade e poder entre as pessoas. Para a democracia contemporânea, a expertise é uma questão chave e ela é examinada por diversos teóricos sociais, vários deles preocupados em controlar o poder dos experts sobre os leigos, e outros enfatizando as contribuições do saber-perito à sociedade.

Ao comparar o MP brasileiro com outras experiências internacionais, Kerche detecta que Brasil e Itália possuem os modelos com maior autonomia, e ambos sofreram rupturas democráticas seguidas por constituintes. Assim, ele vincula a autonomia a um contexto que coloca em primeiro plano as garantias para que promotores possam processar pessoas ligadas ao governo.  

O autor identifica um dilema duplo: independência versus accountability e menos custos de transação versus mais democracia. Embora a autonomia em relação aos políticos seja maior nos casos brasileiro e italiano, o primeiro dilema não é exclusivo a eles, sendo comum aos doze MP’s comparados no livro. Já os custos de transação são reduzidos quando não se presta contas da ação, mas o processo torna-se menos democrático.  

O livro Virtude e limites é trabalho de expert. É original, instigante, de leitura acessível, relevante a todos que refletem sobre a democracia brasileira, em especial aos interessados em instituições como o Ministério Público e na accountability dos atores estatais.

Maria da Gloria Bonelli é professora do departamento de sociologia da Universidade Federal de São Carlos e autora de Profissões jurídicas, identidades e imagem pública (Edufscar).