Da política estatal à pública

MARIA TEREZA SADEK

a recente batalha envolvendo a privatização da Vale do Rio Doce está longe de constituir um evento isolado. Ao seu lado, as reformas tributária, administrativa e da previdência são itens de um tema mais amplo: a reforma do Estado.
Essa bandeira não é especificidade dos países que têm se notabilizado por seus altos índices de exclusão social. Foi também desfraldada na Europa e nos EUA. Por toda parte o tema tem ocupado posição de destaque na agenda pública. Isto não implica dizer que seu significado seja idêntico, que haja unanimidade quanto à sua extensão, nem que sejam similares suas dificuldades e possibilidades de concretização.
Entre nós, propostas de reforma do Estado coincidiram em boa parte com o processo de democratização. A Nova República propunha-se a fazer mudanças que não se circunscreviam a garantir um sistema político democrático. Visavam-se, também, alterações na ordem econômica, a partir de programas de estabilização e ajuste. Reformas de tal magnitude não são implementadas sem custos e dificuldades. O tamanho dos custos e o grau das dificuldades dependerão essencialmente da força dos interesses consolidados, das características de funcionamento do Estado, dos nexos do sistema político com a sociedade.
O perfil destas reformas e as condições de sua implementação são analisados por Eli Diniz. Reunindo e aprofundando textos publicados nos últimos anos, a autora focaliza os dois primeiros governos civis, de Sarney e Collor. Não se trata de uma análise dos aspectos econômicos dos planos de estabilização -cruzado, Bresser e Collor-, mas de uma análise política.
Dois conceitos dão suporte a sua argumentação: governabilidade e "governance". O primeiro refere-se às condições sistêmicas sob as quais se dá o exercício do poder, centrando-se sobretudo no processo de tomada de decisões. O outro é entendido como a capacidade de tomar e executar decisões, garantindo sua continuidade no tempo e seu efetivo acatamento pelos segmentos afetados.
O conceito de governabilidade sempre foi uma chave-mestra utilizada por cientistas políticos para compreender a vida política nacional. Novidade, segundo a autora, seria incorporar as exigências contidas no conceito de "governance". Assim, aos fatores associados ao processo de tomada de decisão devem ser adicionados os relativos ao processo de implementação destas decisões.
Tanto a governabilidade como a "governance" resultam de condições institucionais. Um modelo como o brasileiro, apoiado em um estado com alto grau de autonomia, mas fraco em sua capacidade de fazer valer suas decisões, enfrenta crises de governabilidade e de "governance". Ressalte-se que, a despeito das modificações legais introduzidas pelos governos civis, não se rompeu, na prática, com a herança da ordem anterior: um Estado sobredimensionado, porém débil. Desta forma, a burocracia estatal é vista como um ator político central, com força para produzir políticas, mas com baixíssimo grau de responsabilidade pública. Este descompasso entre poder e responsabilidade é acentuado pela debilidade dos demais atores políticos: empresariado e operariado, de um lado, utilizando-se de mecanismos com traços acentuadamente corporativos em sua relação com o Estado; partidos e legislativo, de outro, enfraquecidos em suas atribuições de representação e governativas.
A persistência de traços da antiga ordem não implica desconhecer modificações em curso. Entre as mais importantes está a formação de uma multiplicidade de organizações, empresariais e de trabalhadores, quebrando a hegemonia de representação típica do modelo corporativo tradicional. Da mesma forma são lembrados os movimentos sociais, a mobilização popular. Especial destaque é dado à experiência das câmaras setoriais, voltadas para a construção de espaços de elaboração de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais, representantes da iniciativa privada e dos trabalhadores. Como fórum de negociação tripartite, estas câmaras representaram uma importante inovação institucional, rompendo o modelo diádico e excludente dos trabalhadores, até então prevalecente.
A despeito da amplitude destas mudanças, elas não foram capazes de estreitar a força de um presidencialismo, com fortes traços personalistas, atuando no sentido de marginalizar e/ou debilitar os demais agentes políticos. Isto explica em grande parte o fracasso dos repetidos planos de estabilização. Mais do que uma situação de crise, esse fracasso revela as deficiências estruturais de um modelo político. Modelo marcado por alto grau de autonomia da burocracia estatal e por baixo grau de conexão entre Estado e sociedade. A força da elite estatal é, entretanto, relativizada por dois fatores concorrentes: sua divisão interna, com uma multiplicidade de órgãos com atribuições semelhantes, e por seu vezo tecnocrático, porém sensível a pressões advindas de setores com capacidade de pressão. Tais fatores, longe de estimularem a negociação política -qualidade típica de um sistema político democrático- acabam por inviabilizar a realização de metas propostas.
A crise, desta forma, pode ser vista como uma ameaça permanente e constante, variando apenas de intensidade. Particularmente grave quando se manifesta em todas as suas dimensões, como ocorreu, por exemplo, no final do governo Sarney. Naquele momento, todos os indicadores atingiram pontos críticos. Relembra a autora haver-se então "delineado uma conjuntura marcada por profunda crise política, em que a ingovernabilidade e a perda de legitimidade do sistema atingiram níveis inigualáveis".
Haveria possibilidades de reverter este quadro? Teria ele sido alterado após o governo Collor, quando se encerra a análise de Eli Diniz?
Em relação à primeira questão -certamente de natureza mais estrutural-, a autora dá sua resposta. Diz ela: "Reverter esse quadro (...) impõe o fortalecimento dos nexos do Estado com a sociedade e a instância política". Descartando simultaneamente a solução tecnocrática e a neoliberal, Eli Diniz faz sua aposta num modelo que reforce os mecanismos e procedimentos formais de prestação de contas ao público e que institucionalize práticas de cobrança por parte da cidadania. Esta resposta só não provoca no leitor um estado de inteiro ceticismo quanto ao futuro do país porque, para além de apoiar-se em um paradigma consistente, vislumbra algumas saídas. Trata-se, no entanto, de saídas pontuais -como por exemplo, câmaras setoriais, orçamento participativo-, cujos efeitos sobre o modelo como um todo são difíceis de ser dimensionados.
A segunda questão coloca um desafio: pois, se são inegáveis tanto o sucesso do Plano Real como o apoio popular ao governo que o concebeu, nada indica que tenha havido alterações no que se refere à busca de aquiescência dos diferentes atores sociais ou que tenha sido alterada a relação executivo-legislativo, Estado-sociedade. Como explicar, então, que aquele plano tenha sido capaz de se impor e, mais do que isso, de perdurar por dois governos? Certamente o sucesso, ainda que temporário, do real não significa que ele tenha impulsionado as demais alterações constantes de uma agenda neoliberal ou mesmo tecnocrática de reforma do Estado. Mas, de toda forma, seus efeitos na ordem econômica são visíveis, ainda que ao custo de relegar para segundo plano as mudanças na ordem social.
Estas questões, suscitadas pela leitura deste livro, mostram a riqueza das análises apresentadas e, sobretudo, a importância de se contar com um instrumental interpretativo que se afasta de explicações reducionistas e unicausais.